信访是党和政府密切联系群众、了解百姓疾苦、化解社会矛盾的重要渠道,也是贯彻落实“全心全意为人民服务”宗旨的重要体现。当前,信访总量仍在高位运行,这是我国经济社会发展的阶段性表现。现阶段社会矛盾高发,通过信访渠道反映出来。因此,要正确对待,既不能放任自流,更不能寄希望于毕其功于一役。笔者常年在基层工作,现结合工作实际,对信访高发现象的产生原因,解决对策谈一点看法。
一、信访高发现象的产生原因
信访问题的出现,有其复杂的社会背景。有历史遗留问题也有现实问题,有民众的利益诉求多样化问题,也有管理体制滞后问题。
1、社会快速发展导致原有的平衡被打破。改革的深入,各种深层次利益矛盾的凸显是信访问题产生的社会原因;社会自由度的开放,意识形态和价值观念的多元化,是信访问题产生的思想根源;政策、法律严重滞后,不完善以及落实不到位是信访问题产生的体制原因。随着经济社会的发展,城乡格局的发展变化,规划、拆迁、征地引起的矛盾增多,企业改制、民代教师清退、复转军人安置待遇等历史遗留问题不时涌现,也是信访产生的现实原因。这些社会原因、思想原因、体制原因、现实原因综合在一起,导致了信访高发现象的形成。
2、现行信访处理机制本身的缺陷。现行信访处理机制,促成了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”,遇到敏感期上访大爆发的局面。对无理上访处置不力,对违法上访者打击不够,使得上访者为获得不应得到的利益或满足自己的无理要求,不惜多次赴省进京上访,以胁迫基层组织满足自己的要求,迫使基层组织就范。一些基层组织也为了不被上级处理花钱买平安,结果导致非常大的负面影响,缠访、闹访现象迅速大量蔓延。特别是一些涉法涉诉案件或经过终结处理的信访案件,按《信访条理》的相关规定,上级除了对缠访不予接待、不记入上访统计外,没有其他更有效的办法,最终还是要求基层组织派人将其接回。给基层组织造成了巨大的工作压力和财政负担,每年接访都花去基层组织大量的经费,也给上访者造成自己有理的错觉!就这样上访——接回-—再上访——再接回,甚至出现了上访人借机“公款旅游”的怪象。反反复复,不仅接回的难度一次比一次大,影响一次比一次坏,更主要的是法律、政策的严肃性也受到严重损害。
3、一票否决的高压考核方式。这是无理缠访多发的主要原因。上访者知道各级组织都强调控减越级上访特别是敏感期进京上访,上访能否得到控减,一定程度影响当地领导的仕途。每年敏感期基层领导都会收到某地领导因上访控制不力被处理的通报。这种考核方式给无理访创造了可乘之机,他们动辄以进京上访给基层组织领导施加压力和影响,当地领导也深感责任重大,也担心个别人制造事端若出麻烦,不得不做出让步,违心地满足上访者的一些无理要求。然而,其结果往往是事与愿违,“稳定一个人,波动一大片”。我们自然不能否定,上访者有提出自己利益诉求的权利,而且合法权益还必须得到有效的保护,基层组织也有做好协调和处理善后、稳定一方的义务。但基层组织不是万能的,有些问题只能依法、按政策办理。那么,其中总有一些“诉求”是无法满足的或是不能解决的。因此,我们对信访问题本身就需要有一个正确的认识,不能把问题简单化,把所有责任都推给基层,指责基层“不作为”或是“乱作为”,即便有这种现象,作为特案督办、严肃查处就是了。现在有些地方,对一些基层群众的上访不是采取科学的态度,而是采取简单、粗暴的办法,对基层组织采取严厉的制裁方式,一有上访就视为“天下大乱”,甚至胡乱表态,给基层解决问题带来极大的负面效应,使基层常常处于两头不讨好的被动局面。其实,只要信访的渠道和机制还存在,上访就不可避免,确实没有必要“如临大敌”,至少,上访还是让利益诉求者相信有解决问题的途径而不是无路可走。
信访制度自身的悖论和缺陷,造成信访群众往上跑、信访机构逐级向下批转信访案件的恶性循环,这一循环导致了严重的社会内耗。因此,信访制度必须与时俱进,适时创新,以建立有效的调停机制与运行规则,防范矛盾激化,降低社会运行成本,促进信访工作良性运行。
二、解决对策
目前,面对信访问题高发的局面,尚未建立起较为科学合理、操作性强的控制机制,使此种现象一直难于得到有效地解决,给基层行政带来了巨大的压力。因此,针对信访问题,必须考虑到目前的一些现状及基层行政的实际,探索一套有效的可控机制,坚守解决问题的法律、政策底线。处理信访问题,具体办法很多。我个人认为,在处理的过程中一定要坚守以下几点:
1、树立有限信访理念,明确信访机构定位。信访机构不是法定的纠纷处理机关,应该只对社会纠纷的解决起补充、辅助作用。信访制度的存在不能挑战或破坏现有司法体系,信访机构不能变成“第二法院”或不开庭的“三审法庭”。信访机构应当成为党和政府的‘第二研究室’,担负起表达民意、集中民智的决策咨询、建议职能。信访机构必须坚守不受理、不干预涉法涉诉案件。因个案利益的保护而动摇对司法权威的信仰,会动摇人们对司法判决信赖的法治理念,继而损害整个社会的法律制度。
2、完善信访分流机制,落实依法逐级规则。正确区分一般信访和涉法涉诉信访。涉法涉诉信访案件的解决,应该通过司法程序;而其他信访案件,则是指游离于司法程序之外、主要由党政部门靠政策来解决问题的信访案件。现在这种区分还不完善,致使很多通过司法程序做出了终结裁判的案件又“回流”到信访部门,“终结不终”。那些在司法程序上已有定论的案件当事人,也会抱着“试试看”的侥幸心理,重新上访,从而致使信访案件增多,司法裁判的权威性也受到了影响。即使司法机关处理错了,也要通过司法程序如申诉、复查、申请抗诉等程序去解决,不能再搅到其他的信访案件中去。凡是有明确的复议、上诉、申诉程序规定的案件,当事人尚未到有管辖权的部门申请复议、上诉的,而案件当事人上访的,信访机构应一律不记账,不交办。接访机关可以告知信访人申请复议、提起诉讼的权利,积极引导当事人通过法律途径解决问题。不能一味地以“谁家孩子谁家抱”、“人要回去,事要解决”的简单理由要求下级组织千方百计“抱”回、领走而草率了事。
3、改革信访考核办法,严格双向责任追究。信访活动必须按规定逐级、有序、理性、依法信访。现实中公民无序越级信访不少是由下级机关的乱作为、不作为或作为不当引起的,公民因此寄希望于寻求上级机关的支持和压力,使问题尽快得到公正处理。但我们也要看到,更多的上访问题是历史遗留或社会发展中引发的利益调整问题,有很多是现行政策、法律也无法解决的,要靠社会经济的发展,政策、法律的完善才能解决。如:民代教师清退问题,复转军人安置、待遇问题,人民公社农机农技员待遇问题,征地拆迁补偿标准问题等等。因此,上级信访部门,特别是中央和省级信访部门对上访的处置,就应区分“有理访”还是“无理访”。对那些“有理访”,上级信访部门叫基层组织将上访者领回去解决问题,还要通报、批评甚至组织处理,这是无可非议的。问题在于那些无理访,基层应该做的工作都做了,没有什么过错,上级信访部门也要叫他们把上访者领回去,如果信访者再来,就要通报批评,有的甚至还搞“一票否决”。这就导致一些基层组织出现了两种偏向:一是非法限制上访人的人身自由;二是超越法律政策底线,答应上访人的无理要求,满足其漫天要价。如果是“有理访”,说明基层没有处理好,上级信访部门可以继续采取通报批评、来人领回等措施;对因官僚主义、推诿扯皮不解决“有理访”的相关问题的,还要加大力度,实行责任追究,一票否决。对“无理访”或现行政策、法律无法解决的问题,基层该做的工作都做了,也没有过错,那么上级就不能再对基层施加压力了。对这些“无理访”者,谁接待的谁就应该做好教育罢访工作;对采取违法行为进行“无理访”的,更要依法处理。这样做是非分明;一是让基层心服口服,如果因为我们工作没做好而导致的上访,地方有责任,上级通报批评、一票否决,地方也没有意见;二是无理访者体会到依靠缠访闹访得不到好处,经过一段时间后,“无理访”就会逐步减少。
4、坚守法律政策底线,建立良好信访秩序。怀着深厚的感情做好信访工作是对各级领导的起码要求,但是感情绝对不能代替政策、法律。政策、法律作为硬规则约束,是绝对不能突破的最后底线。现代法制社会应该首先提倡用法律解决问题。在强化信访制度作为公民参与政治渠道的同时,应把公民权利补救功能从信访制度分离出去。在策略上应尽可能避免使用行政手段,把矛盾和冲突引入到正常的司法程序之中,由司法机关以法律手段加以处理。对实践中发现的政策、法律的缺陷和漏洞及时修正完善,只有这样,才能使我国的信访秩序步入良性循环的正确道路。
5、完善法律政策规定,端正信访工作导向。“信访不信法”现象的彻底转变根本上还是要有赖于法制的不断完善。目前,国务院颁布的《信访条例》是信访工作的主要法律依据,层级较低,而且许多规定已经不适应现实需要。要加强信访工作的顶层设计,加快启动信访立法,从国家层面进一步完善信访工作制度,厘清信访制度与其他矛盾纠纷解决机制的边界。同时,要在法律上明确哪些行为是违法行为,口径要对责任双方统一,违法行为的界定要具体明确。要突出是非标准,对失职渎职者从严惩处,对无理缠访闹访者也要坚决打击,绝不手软,体现法律的尊严,维护社会的公平正义。围绕信访制度改革的一系列相关法律制度的完善,不仅有利于彻底扭转“信访不信法”的现象,回归信访制度的原本功能,而且对完善社会主义法制,提升全民法律意识将起到重要作用。
总之,处理信访问题要坚守法律、政策底线。对任何信访都必须依法、按政策处理,坚决反对越过法律、政策底线处理信访问题。特别针对“无理访”,一旦超越了法律、政策底线处理,就会涌现出千千万万个“无理访”来,客观上就会加剧漫天要价、大闹大解决的错误导向。这条底线守不住,将危害无穷。因此,解决信访问题,必须坚守应有的法律、政策底线,让所有的利益诉求都能在法律、政策可控的范围内活动,这样才能真正使信访由自发走向自觉,才能更加充满信心朝着实现全面建成小康社会奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦胜利前进。
(作者系河北省望都县检察院检察长孟耀斌)
