“两法衔接”是指行政执法与刑事司法工作互相衔接，当行政执法机关在执法活动中发现涉嫌犯罪的线索时，应当向司法机关移送案件。“两法衔接”体现的是依法行政、公正司法，是依法治国的重要内容之一。

　　“两法衔接”工作已开展多年，但有案不移、有案难移、有案不立、以罚代刑等问题依然存在，症结就在于部分行政执法机关执法理念不到位、执法程序不规范，检察监督刚性不够。

　　今年6月30日，《徐州市人大常委会关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定》出台，成为全国首部地市级“两法衔接”规范性文件。“两法衔接”由柔变刚。

　　“两法衔接”由柔变刚

——徐州市检察机关推动地方人大出台“两法衔接”规范性文件

文 本刊记者 清风 通讯员 唐颖 闫纪成

　　先行先试，“两法衔接”在路上

　　“徐州的两法衔接工作起步早，探索实践也早。”2016年8月16日，徐州市检察院侦查监督处处长沈善文对记者说。

　　2012年初，沈善文从公诉部门调任侦监处处长。“当时，老百姓对食品安全、环境资源等领域违法犯罪问题反映强烈，但行政执法机关查处后移送司法机关的案件比例却很低，移送后公安机关立案的比例也不高。究其原因，在于行政执法与刑事司法衔接机制不顺畅，导致司法机关对违法行为发现难、取证难、查处难。”沈善文说，“我在刑检部门工作多年，发现行政执法机关有案不移、公安机关有案不立，甚至出现以罚代刑、选择性执法等现象，并不在少数。全省检察机关都在摸索建立两法衔接信息共享平台，我们就下决心，一定要攻克这个难关。”

　　2013年5月，徐州市检察院确立了新沂市检察院、贾汪区检察院开展“两法衔接”试点，研发“两法衔接”信息共享平台。

　　同年8月，新沂市检察院开展“两法衔接”信息共享平台建设、运行试点，主导开发了拥有自主知识产权的信息共享系统，将辖区15个行政执法单位纳入信息共享平台，实现了行政执法信息共享、案件报备、移送、预警提示、跟踪监督等功能。

　　新沂市环保局副局长刘剑认为，通过平台的建设，打出了环境执法组合拳，有了司法机关的监督和支持，环保执法避免了人为干扰。仅从2013年8月至2015年1月，新沂市环保局就通过信息平台向司法机关移交了7件非法排污案，有力打击了环境污染违法犯罪现象。

　　新沂市卫生监督局副局长宋飞告诉记者一组数据：2011年，该局向公安机关移交非法行医案件仅有3件；2013年8月平台运行短短四个月后，该局就移交非法行医案件11件；2014年1月至10月底，该局总计移交案件59件。

　　自2013年8月，“两法衔接”信息共享平台建成至今，新沂市共录入涉嫌犯罪案件256件，检察机关对252件行政处罚案件进行了审查，建议行政机关向公安机关移送案件7件7人，监督公安机关立案24件24人。

　　在成功试点的基础上，徐州市检察机关建成全省首家市县两级互联互通的“两法衔接”信息共享平台，设置了信息通报、案件移送、协作监督、责任追究等十二项功能，实现了对食药监、环保、卫生、国土等重点行政执法机关的全覆盖。

　　2016年8月17日，在徐州市检察院的“两法衔接”办公室，记者看到：截止目前，平台已接入成员单位247家，录入案件6796件，其中移送公安机关侦查738件，重大行政处罚案件6058件，检察机关监督立案36件。负责操作平台的检察官文静告诉记者，徐州市通过“两法衔接”平台办理案件的数量和质量均居全省首位。

　　打开核心模块--案件管理模块，记者发现，该模块主要包括行政处罚案件管理和刑事案件信息管理等。

　　在行政处罚案件管理部分，行政机关需录入3类案件：一是虽未达到刑事追诉标准、但违法数额达到追诉标准60%以上的，曾受过两次以上行政处罚的，或具有其他严重情节的案件；二是适用简易程序以外的侵权和制假售假案件；三是其他重大行政处罚案件。检察机关可以在平台上审查，对于有重大犯罪嫌疑的案件线索，监督行政机关向公安机关移送，目的是最大限度避免遗漏犯罪线索。

　　在刑事案件信息管理部分，显示的是行政机关已经移交刑事处理的案件。在此部分，行政执法机关可以准确地查询到案件移交后的处理情况。检察机关则可以对移交后的案件开展法律监督工作。

　　在平台上，记者看到了一起“两法衔接”案件的完整流程。2015年10月，铜山区检察院在“两法衔接”平台发现区食品药品监督管理局移送到公安机关的案件信息后，及时派员介入，围绕有毒、有害保健品的生产、销售源头深挖线索，配合公安机关全面收集和固定证据，保证了案件的快速、规范办理。2016年3月14日，被告人因犯生产、销售伪劣产品罪、非法经营罪，被法院数罪并罚，决定执行有期徒刑19年，并处罚金人民币700万元。

　　推动“立法”，呼唤刚性监督

　　尽管“两法衔接”工作走在全省乃至全国前列，但是，不足之处也显而易见。

　　首先是检察机关掌握信息不全面。全市247家行政执法机关已纳入平台运行，但是仍有部分行政机关信息录入不全面。其次，行政执法人员移送的涉嫌犯罪案件中，调查取证不规范，导致该取样的未取样，该鉴定的未鉴定，甚至过早处理掉涉案物品，致使案件证据出现重大瑕疵或灭失，甚至导致司法机关最终无法立案、批捕和起诉。第三，对于行政执法机关移送的一些案件线索未及时得到立案。

　　这些固然反映出行政执法机关执法能力不足的问题，但更多的却是体现出执法理念不到位、执法程序不规范。

　　徐州市人民检察院党组副书记、副检察长孙光永表示，虽然两级检察机关相继推动制定、会签出台了20多项配套制度，但约束力仍显不足。

　　2015年年底，常州市人民检察院副检察长韩筱筠调任徐州市人民检察院检察长。她对“两法衔接”工作，有着切身体会。

　　“2008年，我在常州新北区检察院任检察长时，新北区就被常州市院确定为‘两法衔接’试点院。但是，这项工作推进起来难度极大。”8月16日下午，韩筱筠对记者说，“检察机关对行政执法机关的监督没有明确的法律依据。另外，行政执法机关有自身的利益考量，不愿意把自己的信息展示出来。”

　　韩筱筠至今记得，当年为了能够与辖区内的行政执法机关进行对接，她带着侦监干警一家一家单位地谈、一家一家单位地跑，最终，效果也不尽如人意。“有的单位想起来就录入点信息，有的单位你问他要，他随意挑几个案件。”

　　如何才能变柔性监督为刚性监督？

　　“能不能通过地方人大立法规范这项工作，解决目前存在的问题呢？”韩筱筠说，“今年上半年，我带队赴珠海、深圳调研，召开了十三次座谈会，十一次修改文件草案，并向徐州市人大常委会做了专门报告。徐州市人大常委会决定，将‘两法衔接’立法工作列入2016年工作要点。

（督察组视察市场监督管理局“两法衔接”信息共享平台的建设操作使用情况，提出意见、建议）

　　张志远，是徐州市检察院侦查监督处的一名检察官，中国人民大学的法律硕士。早在2014年底，他就负责承担了徐州市检察院关于《行政执法与刑事司法衔接机制研究》的课题论文。他认为，在没有国家层面上位法进行规制的情况下，徐州市检察院果断推动人大对“两法衔接”进行立法规范，既顺应了形势发展，又推进了依法监督。

　　“徐州‘两法衔接’取得了较好的成效，一些经验在全省乃至全国推广，但由于一些问题和瓶颈的存在，制约了该项工作继续向纵深发展。”2016年初，韩筱筠的专题汇报最终打动了徐州市人大常委会的委员们。

　　但由于2015年3月15日，全国人大通过了关于立法法的修改，规定设区的市的人民代表大会及其常委会仅可以对城乡建设与管理、环境保护等方面的事项制定地方性法规，“两法衔接”等事项并不在地方立法的范畴内。因此，人大常委会经过斟酌，以“决定”的形式形成规范性文件，促进“两法衔接”无缝对接。

　　这是在法律框架内，对当前紧要工作的有力部署。“这个决定的性质属于工作安排类的规范性文件，第一次让‘两法衔接’在地方上的运行有法可依。”张志远说。

　　由柔变刚，“两法衔接”无缝对接

　　徐州市人大内务司法委员会、市政法委、市检察院、市法制办先后组织了十多次座谈会，深入调研探讨，广泛征求意见。历经数次修改，最终形成了《徐州市人大常委会关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定（草案）》（以下简称《决定》）。

　　2016年6月30日，徐州市第十五届人大常务委员会第三十二次会议通过了这份草案，标志着全国第一个地市级人大出台的“两法衔接”工作规范性文件面世。

　　《决定》固化了徐州市“两法衔接”的实践经验，从操作层面探索完善了相关工作程序和机制，充分发挥行政处罚、刑事处罚两种惩戒功能，加强对行政执法机关和司法机关的监督，为促进“两法衔接”工作制度化、规范化提供了坚实的法制保障。

　　《决定》出台后，人民法院、人民检察院、公安机关、行政执法机关、监察机关、政府法制机构加强信息共享平台建设，推进网上移送、网上受理、网上监督，提高衔接工作效率有了刚性约束。

　　案件移送是“两法衔接”的核心环节。针对实践中案件移送受理部门不明、职责不清、推诿扯皮等问题，《决定》规定了行政执法机关和公安机关应当分别明确专门机构，负责涉嫌犯罪案件的移送和受理。

　　监督格局更加“多元”，监督力度再次“加码”。根据《决定》，人民检察院发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，应当提出检察建议；行政执法机关提出的立案监督建议，人民检察院应当依法受理、审查并书面告知处理结果。

　　“我认为，最大的亮点有三条。”沈善文说，“其一，当司法机关发现移送过来的行政处罚案件不够刑事司法处理标准的时候，我们监督‘反向移送’。也就是说，案件不构成犯罪，但已经够行政处罚标准了，我们持续监督如何进行行政处罚。这就确保了公平正义在任何一个环节都不会缺位。”

　　其二，规定人民政府应当对行政执法机关开展“两法衔接”工作进行检查考核。这就把“两法衔接”工作纳入了日常的绩效考核。这是决定每年工作业绩的大事，没有哪个行政机关会掉以轻心。

　　其三，“一府两院”应当向本级人大常委会报告“两法衔接”工作。这是专项报告，来不得一点马虎。如果在工作中出现瑕疵，将要被严肃问责。

　　“徐州在全省率先出台《决定》，用制度规范行为，对深入推进全市‘两法衔接’工作具有重大意义，也为市人大常委会监督行政执法机关依法行政提供了一个有效支点。市、县（市）区两级人大常委会将及时检查决定执行情况，推动‘两法衔接’工作再上新台阶。”徐州市人大常委会主任刘忠达说。

　　如今，日常的督查已全面展开。由市委政法委、市政府法制办、两级检察机关抽调18名工作人员，组成了3个督查工作小组，对11个县（市）、区进行实地督查，采取“线上线下、一一对照”的方式展开。将行政执法机关录入“两法衔接”平台的信息与行政执法机关工作台账进行比对，发现问题，立即追责。

　　2016年6月14日，江苏省行政执法和刑事司法衔接工作联席会召开。江苏省“两法衔接”工作联席会议办公室已决定由省检察院负责，牵头建设全省三级互联互通的“两法衔接”信息共享平台，计划今年下半年完成并正式运行。

　　徐州市检察机关的实践与探索，对全省深入推进“两法衔接”工作，是一次有益的尝试。（责编 易炜翰）