——检察机关承担主导责任、推动认罪认罚从宽制度全面深入落实纪实（上）
张伯晋戴佳史兆琨李春薇
编者按修改后刑事诉讼法确立了认罪认罚从宽制度，这是一项重大司法制度变革。自这项制度施行以来，司法机关积极贯彻落实，在提升诉讼效率、化解社会矛盾、减少社会戾气、创新社会治理、促进社会和谐等方面取得了明显成效，实现了办案法律效果、政治效果、社会效果有机统一。特别是检察机关面对新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出的更高要求，在适用认罪认罚从宽制度过程中积极主动发挥主导作用，与其他司法机关一道，为促进社会治理体系和治理能力现代化贡献“法治智慧”和“检察担当”。近日，本报派出多路记者走访检察机关基层一线，对该制度的实践情况进行深入采访，形成了上下两篇报道，敬请关注。
“治国有常，而利民为本。”在习近平新时代中国特色社会主义思想中，坚持以人民为中心的发展思想是一以贯之的红线，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。在社会治理方面，习近平总书记更鲜明地提出，“坚持社会治理为了人民”。
以人民为中心，就是指引司法机关改革巨轮永不迷航的灯塔。作为党领导下的司法机关和国家法律监督机关，检察机关坚持以人民为中心，为创新社会治理出新招、献实策，贡献“法治智慧”，体现“检察担当”，用五年时间为一项重要的刑事司法制度作出了大量探索和努力。
2018年11月至今，认罪认罚从宽制度成为“高频词”，反复出现在最高人民检察院党组书记、检察长张军的讲话中——
“全面落实认罪认罚从宽制度，切实发挥检察机关的主导作用。”
“特别是要充分发挥检察机关的主导责任，全面推进认罪认罚从宽制度，提升工作能力，提高办案效率和质量，减少社会矛盾。”
“要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识认罪认罚从宽制度是节约司法资源、化解社会矛盾、减少社会戾气、促进社会和谐的重要落实方式和环节，也最能体现四个‘铁一般’的要求。”
……
共和国首席大检察官为什么如此重视认罪认罚从宽制度？全国检察机关是怎样推进该制度的贯彻落实的？该制度的适用又给检察机关带来哪些思考和启示？近日，记者走访全国四级检察机关，对落实认罪认罚从宽制度的情况进行了深入采访。
试点“催生”立法，司法机关合力交出一份富含“法治智慧”的改革答卷
迟到的正义非正义！公正与效率是刑事诉讼追求的两大价值目标。对公平正义的追求，不能无视代价，必须兼顾效率与公正。二者如车之两轮、鸟之双翼，不可偏废。
习近平总书记强调，要严格规范公正文明执法，把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。
近年来，我国社会大局稳定，但国家安全和社会治安形势依然严峻复杂，尤其是随着经济社会的发展，国家安全、公共安全、经济领域犯罪及网络犯罪呈现新的特点，新型犯罪案件不断增多，司法机关惩治犯罪、维护稳定压力增大，无论是侦查取证，还是审查起诉、提起公诉、审判定案，难度都不断加大。
办理刑事案件，在案多人少、司法资源有限的情况下，如何保障公平不打折、正义不迟到？如何保障案结事了，促进社会和谐，减少情绪对抗？如何努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，实现“三个效果”有机统一？
2014年10月，党的十八届四中全会提出，完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。这一重大改革部署充分体现了现代司法宽容精神，是我国宽严相济刑事政策的制度化，也是对刑事诉讼程序的创新。
五年磨剑，功不唐捐。这一重大刑事司法制度改革在实践中不断探索、发展。
早在2014年6月，全国人大常委会就专门作出决定，授权两高在北京、天津、上海、重庆等18个城市开展为期2年的刑事案件速裁程序试点。
2016年11月，根据全国人大常委会授权决定，两高共同发布试点办法，继续在这18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，试点期限为2年。同时，刑事速裁试点工作按照新的试点办法继续实行。
认罪认罚从宽制度试点工作取得了较好效果，检察机关更是在其中发挥了积极的促进作用。实践中，检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位不断凸显，主导作用发挥得越来越充分。
据统计，截至2018年10月，试点地区适用认罪认罚从宽制度起诉的案件数，占同期起诉刑事案件总数的50%左右，其中绝大部分是检察机关建议适用，审查起诉平均用时缩短至26天；适用速裁程序审结的占70%左右，其中当庭宣判率达95%；适用简易程序审结的占25%左右，当庭宣判率为79.8%。
2018年10月26日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，以法律形式巩固了司法改革成果，将“认罪认罚从宽”确立为刑事诉讼法的一项重要制度。
修改后刑诉法用19个条款对认罪认罚从宽制度的适用条件、办理程序、当事人权益保障等作出具体规定，贯穿了整个刑事诉讼程序，为认罪认罚案件的依法从宽处理，构建与速裁程序、简易程序、普通程序有序衔接、繁简分流的多层次诉讼制度体系，推进刑事诉讼制度现代化提供了基本遵循。
法律的生命在于实施。记者了解到，开展认罪认罚从宽制度，在充分听取犯罪嫌疑人、被告人和被害人的意见并保障其权利的基础上，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，并在辩护人或值班律师的见证下签署具结书，检察机关提出从宽的量刑建议，由法院予以确认，对控辩审三方诉讼结构产生积极的影响。
今年3月，张军检察长在十三届全国人大二次会议上作最高检工作报告时说，检察机关在办理认罪认罚从宽案件中充分发挥主导作用，检察机关建议适用该程序审理的占98.3%，试点期间量刑建议采纳率为96%。
落实认罪认罚从宽制度是优化我国刑事诉讼结构，完善刑事诉讼程序，促进提升社会治理能力的重要契机。
最高检副检察长陈国庆认为，“对认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人依法从宽处理，充分发挥刑罚的惩罚警示和教育矫治功能，鼓励和促使更多的犯罪人认罪服法，可以最大限度地减少社会对抗、修复社会关系，有利于提升社会治理法治化水平，促进国家长治久安。”
良法带来善治。修改后刑诉法施行8个多月以来，通过落实认罪认罚从宽制度，贯彻宽严相济刑事政策，提升刑事司法质效和社会治理能力，化解对抗情绪，促进社会和谐，中国司法机关合力交出了一份富含“法治智慧”的改革答卷。
紧锣密鼓，四级检察机关全力推进认罪认罚从宽制度的贯彻落实
推进改革关键在于“顶层设计”。最高检从试点伊始就注重指导各级检察机关贯彻落实认罪认罚从宽制度。
2016年11月16日，改革试点工作正式启动。两高三部对改革试点的具体制度设计进行了反复研究论证，形成了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，经报全国人大常委会备案，印发实施。
2017年9月18日，最高检召开检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会，引导这项工作在18个试点城市检察机关积极稳妥有序推进。
2018年11月6日，张军检察长主持最高检党组会强调，要落实好修改后刑诉法有关认罪认罚从宽的规定，对符合改变羁押强制措施的及时改变，对符合从宽处理的案件依法坚决从宽。
2019年3月初，最高检成立研究指导小组，由副检察长陈国庆担任组长，重点研究认罪认罚从宽制度和量刑建议的精准化和确定性。
2019年4月12日，全国检察机关贯彻落实认罪认罚从宽制度电视电话会议召开。会议提出，要树立新理念展现新作为，真正体现检察官在审查程序中的主导地位，把认罪认罚从宽制度的立法规定落实到具体案件中。
2019年4月17日，张军检察长在政法领导干部专题研讨班上作专题辅导报告时再次强调，全面落实认罪认罚从宽制度，切实发挥检察机关的主导作用。
响鼓再敲重锤，落实紧而又紧。今年5月初，最高检又使出“杀手锏”，将适用认罪认罚从宽制度办案比例靠后的10个省级检察院在工作联络微信群“晒出来”，督促工作落实。
……
在最高检的带动下，全国各级检察机关因地制宜各出实招，省市县三级院各有亮点。
——试点地区的省级检察院主抓制度创新，为落实认罪认罚从宽制度打通体制机制壁垒。
江苏省检察院党组专门研究认罪认罚从宽制度的实施工作，成立专门班子，细化分解任务，明确责任部门。在总结南京试点经验的基础上，制定了《江苏省检察机关认罪认罚刑事案件办案指引（试行）》及配套文书18个，并在统一业务应用系统中更新到位。
重庆市检察院出台实施细则，进一步规范推进认罪认罚从宽制度，并通过《检察官办理认罪认罚案件权力清单》，对检察官办理公诉案件的10项具体权限进行了调整。
——非试点地区的省级检察院主动探索，积极向试点地区“取经”。
在四川省检察院的部署推动下，该省检察机关积极寻求当地党委支持，主动加强与政法委、法院、公安、司法行政等部门的沟通，有效促进了认罪认罚从宽制度贯彻落实工作的协同开展。
黑龙江省检察院制定了实施办法，对认罪认罚从宽刑事案件适用范围和程序、证据标准、权利保障等多个方面进行规定，并制定四大类39个法律文书样式。
——地市级检察机关发挥主观能动性，带头承担落实认罪认罚从宽制度的主导责任。
河北省沧州市检察院起草并联合该市中级法院、公安局、国家安全局、司法局会签了《沧州市刑事案件认罪认罚从宽制度实施细则（试行）》，并探索制定了一套简化版办案流程指引。
辽宁省丹东市检察院、市中级法院等单位会签了实施办法，详细规定了适用认罪认罚从宽制度的基本原则、适用范围、三类诉讼程序，以及在侦查、审查逮捕、审查起诉、审判等环节司法工作人员的职责义务。
——基层检察院积极总结实践经验，形成了各具特色的高效工作机制举措。
为了保障犯罪嫌疑人认罪的真实性、自愿性，北京市顺义区检察院探索将《刑事程序告知书》《认罪认罚从宽制度告知书》《犯罪嫌疑人权利义务告知书》整合后一并送达，确保嫌疑人程序选择权的行使以及知情权全面尽早落实。
上海市宝山区检察院与区司法局签订了《关于值班律师参与刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的规定（试行）》等文件，建立了上海首个驻检察院法律援助工作站。宝山区公共法律服务律师志愿团的21名优秀律师作为值班律师，轮流到该工作站为当事人提供法律服务。
……
千帆竞发，百舸争流。全国检察机关紧锣密鼓地推进认罪认罚从宽制度的贯彻落实，可复制、可推广的宝贵经验和做法不断涌现。
重协商促沟通，检察机关积极承担主导责任发挥主导作用
过去，社会上往往把检察机关只看作是犯罪的追诉人和惩治者，没有充分认识到检察机关法律守护人的角色。
检察机关必须通过自己的职业努力来改变这种认知。
认罪认罚从宽制度给检察机关带来了“转换动能”的契机。
从修改后刑诉法规定看，认罪认罚从宽制度的适用覆盖到侦查、逮捕、起诉、审判各个环节。检察机关在刑事诉讼中依法充分发挥主导责任，落实认罪认罚从宽制度，就是一个重要“发力点”。
如切如磋，如琢如磨。检察机关在落实认罪认罚从宽制度过程中注重和各方积极沟通协调，合力将刑诉法条中的制度璞玉打磨成为司法实践中的实用利器。
——主导认罪协商，为犯罪嫌疑人打开悔罪重生之门。
天津市红桥区检察院员额检察官古正宇向记者讲述了他办理的一起认罪认罚从宽案件。刘某贩卖淫秽光盘共计540张，依法应判处三年以上有期徒刑，并处罚金。刘某到案后有很深的顾虑，认为自己可能数年之内见不到自己的孩子，情绪波动剧烈。
在审查起诉阶段，古正宇向刘某认真阐释了认罪认罚从宽制度，并将相同罪名、情节下犯罪嫌疑人是否认罪认罚对刑期产生的不同影响，向她进行了深入细致的说明。刘某真诚认罪悔罪，向办案检察官表示，“以后再也不做违法犯罪的事情，积极找工作养家糊口。”
对于检察官主导认罪协商的职责和作用，全国人大代表、甘肃省律师协会会长尚伦生表示，检察机关在刑事诉讼中处于承上启下的地位，既有决定程序是否走下去的权力，也有对于部分案件作出最终处理的权力。在适用认罪认罚从宽制度案件中，检察机关则处于启动者、主导者、监督者的地位，从司法实践看，确实发挥了主导作用。
——对被害人进行沟通安抚，修复破损的社会关系。
修改后刑诉法将听取被害人及其诉讼代理人意见作为检察机关办理认罪认罚案件的必经程序。
尊重和保障刑事被害人的合法权益，对于减少社会对抗、修复被损害的社会关系、化解矛盾，意义重大，将直接影响认罪认罚从宽制度的实际效果。
“被害人的意愿，我们充分尊重。如果出现被害人坚决无法谅解犯罪嫌疑人的情况，我们将会认真考虑案件是否适用认罪认罚从宽制度。”重庆市南岸区检察院检察一部员额检察官黄勇告诉记者。
黄勇说，对于初犯的犯罪嫌疑人，适用认罪认罚从宽制度办理后，取得被害人谅解，相应从宽处罚，帮助其更好地回归社会，更有助于犯罪嫌疑人真正悔过自新。
四川省泸定县检察院办理过一起村支书儿子李某盗窃案，通过与被害人积极沟通，最终该案适用认罪认罚从宽制度妥善办理。
李某多次入户盗窃乡邻财物共计4万余元，用于个人挥霍享乐。因李某父亲是该村支书，被害人对李某偷窃财物行为十分不满，最终上升为对村“两委”、基层党员干部素养的质疑。办案检察官对犯罪嫌疑人李某进行教育和引导后，李某认罪悔罪，并向检察官表达了退赔意愿。
检察官积极协调李某家人向失主赔礼道歉、退赔损失，修复被破坏的邻里关系，消除村民的抵触情绪，取得被害人谅解。本案的妥善办理，对当地强化基层群众自治组织管理、开展乡村治理工作都起到了积极作用。
值得一提的是，在适用认罪认罚从宽制度过程中，检察官会积极征求被害人的意见，但是并不会将被害人谅解作为适用该制度的必备前提条件。对因被告人确无赔偿能力而未能与被害人达成和解协议的，不影响认罪认罚从宽制度的适用。
记者了解到，重庆市合川区检察院办理的侵财类案件数量较多，且多数情况下犯罪嫌疑人无力退赔被害人的经济损失，如果硬性要求必须全额退赔才能适用认罪认罚从宽制度，容易增加犯罪嫌疑人的对抗情绪，不利于化解社会矛盾。
该院明确，对审查起诉阶段愿意退赔被害人经济损失，但因经济能力有限未能退赔到位的犯罪嫌疑人，也可适用认罪认罚从宽制度，但主办检察官将严格控制从宽减让幅度，既保障犯罪嫌疑人与被害人合法权益，又有效减少社会对抗情绪。
浙江工业大学法学院副院长、律师刑辩学院院长李永红建议，在有被害人的自然犯案件中，检察院可以探索认罪认罚从宽制度与刑事和解制度的协同机制，通过司法解释工作及时对司法实践给予规范指引。
——主动和值班律师沟通协作，保障犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性、真实性。
落实认罪认罚从宽制度，检察官不能唱独角戏，必须格外重视发挥值班律师的作用。
修改后刑诉法明确规定，“犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。”
“值班律师的依法见证在检察机关得到了充分保障。”泸定县司法局局长赵洪庆告诉记者，在认罪认罚从宽制度推行过程中，他切实能感受到检察机关十分重视听取值班律师的意见建议。
赵洪庆介绍说，泸定县检察院曾办理过一起危险驾驶案，值班律师对检察机关提出的量刑建议持有异议，该院充分听取了值班律师的意见后，对案件进行再次审查，并采纳了值班律师的意见。
在检察机关推动下，湖北省武汉市硚口区实现了一项特色创新——值班律师全程法律援助化。这一创新有助于解决值班律师数量不足问题，进一步发挥值班律师的作用。
武汉市硚口区检察院公诉科副科长徐英告诉记者，值班律师接受司法局指派，取得犯罪嫌疑人委托后，身份转变成法律援助律师，不仅对犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、合法性进行见证，还可以深度参与案件，提供更全面的法律帮助。据了解，该项机制已经在武汉全市推广。
为着力解决犯罪嫌疑人不懂法甚至不委托辩护律师问题，切实维护犯罪嫌疑人合法权益，河南省郑州市大部分基层检察院均与辖区司法局建立了派驻值班律师制度，并在检察院设立了值班律师工作室，由辖区法律援助中心指派律师固定时间轮流值班。
“办理适用认罪认罚从宽制度的案件，作为值班律师最深的感受就是极大提高了司法效率，犯罪嫌疑人的合法权益得到了更好的保障，对抗情绪减少了，案件办理质量自然更高。”四川凯越律师事务所律师张奕夫告诉记者。
甘肃省兰州市城关区法律援助中心援助律师韩佩君对记者表示，适用认罪认罚从宽制度之后，作为值班律师，他很有成就感。“不少认罪认罚案件适用简易程序或速裁程序后，在兼顾公平的同时，在案件处理方面非常有效率。对于司法机关而言，可以将更多的司法资源放在处理疑难重大复杂案件上，避免司法资源浪费。”
——与侦查人员沟通协作，快速办小案、突破大要案。
“认罪认罚从宽制度的适用，让许多不容易取证的案件，迎刃而解！”
重庆市公安局南岸区分局南坪镇派出所副所长胡卫东告诉记者，了解认罪认罚从宽制度之后，很多犯罪嫌疑人都会主动交代犯罪事实，希望能被从宽处理，这对公安机关突破案件、固定证据有很大帮助。
记者走访一些基层检察院，发现一个共同特点——危险驾驶、盗窃、非法持有毒品等轻刑案件占比较大，“简案快办”对基层提高司法效率、节约司法资源有着重要意义。
在试点期间，福建一些基层检察院将端口前移，联合侦查机关出台危险驾驶、毒品犯罪等多类罪名证据指引，提高取证时效性和针对性，减少退补率；对可能判处一年以下有期徒刑的认罪案件，要求在7日内移送审查起诉；探索刑拘直诉办案模式，大大缩短了轻罪案件办案周期。
在河南登封，占本地刑事案件量绝大部分的是“醉驾”等轻刑犯罪，登封市检察院与公安机关沟通协调，约定了“集中批量受理速裁案件”，然后集中审查起诉阅卷、律师集中见证具结、集中批量出庭支持公诉，节约了大量移送受理案件的“路上”时间成本。
据了解，与河南登封相似，很多地方的基层检察院都主动与公安、法院沟通，探索了“三集中”工作机制，即公安机关相对集中移送审查起诉、检察机关相对集中提起公诉、法院相对集中开庭审理，通过批量移送、办理、审理案件，解决了“小案件”耗费“多人力”的问题，让司法机关集中精力突破大要案和复杂疑难案件，这在从根本上缓解案多人少矛盾的同时，显著提高了办案效率，让正义更快到来。
——加强与法官的沟通协作，打通司法办案双赢多赢共赢“最后一公里”。
“‘认罪认罚从宽制度’与‘以审判为中心’更像是两朵‘姊妹花’。”重庆市检察院检察一部员额检察官孙琳对记者说，二者既并行不悖，又相互配合，认罪认罚从宽制度在保障了被告人合法权益的同时，确保了办案质效。
检法两家的沟通协作成效如何？孙琳告诉记者，重庆市检察院经与该市高级法院多次协调规范“从宽”的标准，明确将“认罚”作为单独考量的量刑减让情节。
在重庆采访期间，记者在重庆市合川区法院旁听了适用认罪认罚从宽制度的案件庭审，速裁程序案件从开庭到宣判用时不到10分钟，简易程序案件也仅仅需要20来分钟就能完成，极大提升了司法效率。
庭审的高效率源于庭前大量、扎实的工作。其中，检察官提出确定的量刑建议，是决定认罪认罚从宽案件办理成功与否的“最后一公里”。
有人担心，量刑是法官行使的审判权，检察官提出明确、具体的量刑建议，会不会影响法官的自由裁量权？
记者在采访中了解到，这种担心完全没有必要。检察官在适用认罪认罚从宽制度中，主要是对事实清楚、证据扎实的案件开展工作，控辩双方意见一致，让本不复杂的案件简单处理，促使当事人认罪服法，不把矛盾拖到下一个环节，这样更有利于法官集中精力审判更重要更复杂的案件。即便法院不同意检察院的量刑建议，也可以要求检察院进行调整，检察院不调整或调整后仍然不当的，还是由法院依法作出判决，法官自由裁量权的行使得到优化。
重庆市合川区法院刑事审判庭副庭长杨刚认为，认罪认罚从宽制度的适用，在缓解案多人少矛盾、保护被告人合法权益、减少社会矛盾等方面起到了十分积极的作用。
谈及量刑建议的采纳，杨刚告诉记者：“制度适用初期，有过短暂的‘磨合期’，检法双方对量刑的问题进行了大量的协调沟通，增强了量刑建议精确性。”
武汉市硚口区法院法官龚文莉表示，认罪认罚从宽制度刚开始试点时，检法两家都有一个适应的过程。通过加强沟通交流，检察官具体了解了法院的《关于常见犯罪的量刑指导意见》，解决了从宽标准问题。
登封市法院法官杨海洋说，“施行认罪认罚从宽制度后，检察机关负责对案件进行分流，通过适用速裁程序，极大提高了司法效率。经过一段时间的磨合，我现在对认罪认罚从宽制度、速裁程序非常认可。”
泸定县法院刑庭庭长周艳告诉记者，在适用认罪认罚从宽制度的案件中，检察官承担了包括释法说理在内的大量工作，尤其是适用速裁程序案件，节约了司法资源，提高了审判效率，让法官能腾出更多的精力审理疑难案件。
“主导作用不是权力而是责任！”张军检察长在2019年最高检领导干部业务讲座上明确指出。记者了解到，不少地方的一线检察官都在自觉适用认罪认罚从宽制度这把“金钥匙”，以“本领恐慌”的危机感和紧迫感，深刻领悟这一制度的真谛，积极推动案件高效优质办理，努力在落实认罪认罚从宽制度中全面充分地履行主导责任、发挥主导作用。
