苑宁宁
友好、积极、健康的社会环境是未成年人健康成长的基础。由于社会保护的自觉性、主动性、内在性需要有一个不断提升的过程，未成年人赖以健康成长的社会环境很容易出现薄弱环节和短板，有力高效的外部监督不可或缺。比如，网吧等不适宜未成年人的场所违规接待未成年人的现象时有发生，甚至在有些地方成为社会治理的顽瘴痼疾，引发了诸多未成年人违法犯罪的案件。针对这一问题，江苏省溧阳市检察院以司法保护融入其他五大保护为引领，为督促整治网吧违规接纳未成年人而启动行政公益诉讼，充分发挥了公益诉讼的制度优势，取得了良好的社会效果和法律效果（检例第145号）。研究分析这一指导性案例，可以提炼出五个方面的启示，以进一步通过未成年人保护公益诉讼助力营造有利于未成年人的社会环境。
社会环境治理是未成年人保护公益诉讼的重点领域之一。未成年人保护法第106条规定了未成年人保护公益诉讼制度，与传统的四大公益诉讼相比，未成年人保护公益诉讼没有明确的领域范围限制，只要侵犯了不特定多数未成年人的合法权益，不管是造成了现实的损害结果，还是导致面临现实紧迫的风险，就可以理解为涉及公共利益，就具备了启动公益诉讼的条件。由此可知，未成年人保护公益诉讼与未成年人的合法权益密切相关，由于未成年人的权利包括生存权、发展权、受保护权、参与权，家庭、学校、社会各主体、网络有关方面、国家机关对此负有保障的法定职责，所以未成年人保护公益诉讼的范围是非常广泛的。
要做到未成年人保护与慎重启动公益诉讼之间的平衡，必须紧盯未成年人保护的薄弱环节，瞄准未成年人最容易被忽视和侵犯的合法权益。从实践观察来看，社会保护和网络保护应作为公益诉讼的重点领域。主要原因：一是包括各市场主体在内的社会主体和网络相关方履行保护未成年人职责的自觉性需要强有力的外部监督；二是社会环境的复杂和网络空间的千变万化给保障未成年人合法权益带来诸多挑战。因此，未成年人赖以生存发展的社会环境（包括现实空间和网络空间）治理应当成为公益诉讼的重点领域。自1991年颁布未成年人保护法起，禁止违规接待未成年人进入网吧等不适宜未成年人的场所是法律一贯性的要求，但多年来实践中依然存在有令不行、有禁不止的情况，给未成年人的身心健康造成了不可估量的影响。在本案中，溧阳市检察院正是抓住了这一社会环境治理中的盲区、难点，启动公益诉讼发力，可谓是“好钢用到刀刃上”，取得了实效。
充分挖掘未成年人刑事检察工作中的社会环境治理线索。在司法实践中，线索来源是公益诉讼工作面临的一个现实问题。2021年，未成年人检察业务统一集中办理工作在全国检察机关稳步全面推开，可以说为开展未成年人保护公益诉讼提供了机制上的保障。未成年人刑事检察业务是未检工作的最初形态和传统内容，背后是未成年人司法规律使然。未成年人犯罪通常是一个外部环境负面因素不断内化的过程，或者家庭监护存在严重问题，或者过早辍学步入社会，或者经常出入酒吧、网吧、营业性歌舞厅等不适宜未成年人的场所，或者受到网络空间危害身心健康信息内容的影响，等等。未成年人被犯罪侵害通常与社会环境中的风险因素管控不力、保护因素缺失有密切关系，比如住宿经营者接待未成年人没有尽到特殊注意义务，密切接触未成年人行业的用人单位未履行从业查询职责，等等。本案的线索正是在办理未成年人孟某某盗窃案中发现的，溧阳市检察院了解到多家网吧违规接纳未成年人上网的情况后，又针对性开展相关调查，掌握了该问题的普遍程度以及家长多次反映但未能得到解决，于是针对行政监管不力启动了行政公益诉讼，有效地化解了诱发未成年人刑事案件的社会因素。
正确理解行政机关关于未成年人保护社会环境治理职责。启动行政公益诉讼的关键问题之一是查明行政机关的监督管理职责，换言之就是确定哪些行政机关没有依法履行职责。未成年人保护社会环境治理是一项复杂工作，涉及众多部门，甚至有时对同一市场主体负有监督管理职责的部门也是多个。如何查明负有监督管理职责的行政机关呢？依照《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》及《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》要求，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，可以有效地杜绝推诿扯皮。虽然本案中所反映出来的网吧监管问题一直是个难点，但溧阳市检察院根据未成年人保护法、《互联网上网服务营业场所管理条例》相关规定，确定了市文旅局对网吧经营活动的监督管理职责。与此同时，由于公安机关负责监管落实上网实名登记等安全技术措施，所以在落实诉前检察建议的过程中和“回头看”工作中，公安机关均积极参与，体现多部门协调治理，彻底堵塞监管漏洞。
提升诉前检察建议的刚性有益于实现未成年人保护诉求。将行政公益诉讼诉前检察建议做成刚性、做到刚性，有利于通过诉前程序达到维护未成年人合法权益的目的，实现双赢多赢共赢的办案效果。办理未成年人保护行政公益诉讼，可以从以下几个方面保障诉前检察建议的刚性：一是用好用足未成年人保护法第114条规定的一个月的书面回复期。未成年人保护法规定，发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、看护等保护职责向该单位提出建议的，被建议单位应当在一个月内作出书面回复。该规定既适用于一般的社会治理检察建议，也适用于诉前检察建议。二是确保诉前检察建议的高质量。高质量是保障检察建议刚性的坚实基础。三是建立健全公开宣告制度。检察机关可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员、未成年人代表等第三方人员全程参与诉前检察建议公开宣告、公开送达，通过社会各方力量共同督促有关部门积极依法履行职责、监督被建议单位整改落实。四是深入持续实地跟进监督检察建议的落实效果。本案中，溧阳市检察院先行对案件线索进行了全面评估，通过问卷、走访等方式调查，确保了网吧监管这一问题的客观性、真实性，随后在诉前检察建议中针对性提出五项科学合理、可操作性措施，既有关于执法的具体建议，也有建章立制的宏观内容，最后与市文旅局、市公安局召开联席会议，开展“回头看”工作。这些做法保障了诉前检察建议的刚性，也是该案实现共赢的关键。
六大保护协同是贯穿未成年人保护公益诉讼的重要理念。未成年人保护行政公益诉讼的直接目的在于督促行政机关依法履职，尽到保护未成年人的职责，根本目的是服务于为未成年人健康成长创造更加有力的外部条件。办理这类公益诉讼案件，既要努力实现直接目的，也要善于延伸办案效果，坚持六大保护协同，将司法保护融入其他五大保护。在本案中，督促加强对网吧的监管是直接诉求，但此问题仅仅是社会环境治理某类问题的一个缩影。在营造有利于未成年人的社会环境方面，除了行政机关切实监督管理外，离不开提升社会主体保护未成年人的自觉性、主动性、积极性，发动社会力量正确引导未成年人远离不适宜的场所，帮助家庭履行好教育职责。为此，溧阳市检察院抓住办理该起公益诉讼案件的契机，将办案中发现的放任未成年人进入营业性娱乐场所、酒吧、网吧的未成年人父母或其他监护人情况，向妇联、关工委等通报，推动妇联、关工委发挥自身优势，动员社会力量，开展家庭教育指导，链接司法社工、“五老”、社区网格员、志愿者等多方资源力量，推动构建常态化监管网络体系，有效防范不适宜未成年人场所违规接待问题的复发和反弹。
（作者为中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任）
